Dlaczego JST tak rzadko zawierają ugody?
Zmiany ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wprowadzone nowelizacją z 2017 r. wprowadziły możliwość bardziej racjonalnego podejmowania decyzji przez kierowników jednostek sektora finansów publicznych. Podsumowując jednak ponad trzy lata funkcjonowania znowelizowanych przepisów z perspektywy mediacji prowadzonych z udziałem podmiotów z sektora finansów publicznych można stwierdzić, że w wielu przypadkach zmiany nie przełożyły się na większe zaangażowanie jednostek sektora finansów publicznych w czynny udział w mediacji i wypracowywanie ugód w konfliktowych sprawach.
W praktyce argumenty pełnomocników podmiotów sektora finansów publicznych, którzy nie decydują sie na udział w mediacji sprowadzają się do kilku obszarów:
- brak legitymacji do zawarcia ugody w danym rodzaju sprawy,
- trudność uzasadnieniem racjonalności podpisanej ugody przez organami nadzoru lub wyborcami,
- zbyt duża rozbieżność w oczekiwaniach stron.
Argumenty należące do grupy trzeciej, dotyczące rozbieżności w oczekiwaniach stron są tak naprawdę jedynymi racjonalnymi, w powyższym zestawieniu. Jedyne na co należałoby zwrócić uwagę, to zachęcenie do poznania stanowiska drugiej strony w trakcie mediacji. Stanowiska przedstawiane w pismach procesowych są w większości przypadków stanowiskami, które strony są skłonne zweryfikować. W procesie nie ma na to miejsca, natomiast podczas mediacji, która objęta jest poufnością, i zgodnie z § 183(4) ust. 3 kpc, w przypadku nie zawarcia ugody, strony nie mogą powoływać się w dalszym postępowaniu sądowym na propozycje ugodowe, propozycje wzajemnych ustępstw lub inne oświadczenia składane w postępowaniu mediacyjnym. Stwarza to bezpieczną przestrzeń do wymiany stanowisk i podjęcia próby zakończenia sporu podpisaniem ugody, bez obawy o wykorzystanie składanych propozycji w trakcie dalszego postępowania.
Trudno także zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym niejednokrotnie przez pełnomocników jednostek sektora finansów publicznych, zgodnie z którym rozmowy z drugą stroną procesu nie mają sensu, ponieważ stanowisko stron zostało określone w pozwie i odpowiedzi na pozew. Istotnie stanowiska stron są przedstawione w pozwie i odpowiedzi na pozew, jednakże niejednokrotnie bezpośrednie spotkanie i poznanie innych okoliczności sprawy umożliwia bardziej racjonalną analizę dotychczas prezentowanego stanowiska.
Argumenty uzasadniające brak zgody na mediację jej niedopuszczalnością świadczyć mogą o braku właściwej interpretacji obowiązujących przepisów.
W aktualnym stanie prawnym sąd może skierować do mediacji sprawę na każdym etapie postępowania. W praktyce sprawy są najczęściej kierowane do mediacji w dwóch momentach prowadzenia sprawy – przed pierwszą rozprawą lub po jednym z posiedzeń. W przypadku skierowania sprawy do mediacji strony mogą w terminie tygodnia od doręczenia postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji odmówić udziału w mediacji (art. 183(8) § 2 kpc).
W praktyce bardzo często zdarzają się sytuacje, w których Strony nie wyrażają sprzeciwu w terminie określonym w art. 183(8) § 2 kpc, ale rezygnują z mediacji w terminie dużo późniejszym, powołując sie na art 183(1) kpc, stanowiący, iż mediacja jest dobrowolna. W przypadku, kiedy stroną postępowania jest jednostka sektora finansów publicznych sytuacja odmowy wzięcia udziału w mediacji w terminie dużo późniejszym niż określony w art 183(8) kpc jest dużo częstsza niż w przypadku innych podmiotów. Pełnomocnicy jednostek sektora finansów publicznych tłumaczą to najczęściej problemem w uzyskaniu stanowiska swojego mandanta. Podkreślają często, że już samo uzyskanie zgody na mediację od organu podejmującego decyzje w danym podmiocie jest bardzo utrudnione. Niejednokrotnie kierownicy jednostek sektora finansów publicznych przed wyrażeniem zgody na mediację konsultują tę decyzję z merytorycznymi departamentami wewnątrz jednostki. Sytuacje ta jest dość częsta i bardzo utrudniająca sprawne prowadzenie procesu, zarówno procesu sądowego jak i prowadzonej podczas procesu mediacji.
Sytuacja ta jest o tyle niezrozumiała, że przepis art. 91 kpc w pkt. 4 wyraźnie stanowi, że pełnomocnictwo procesowe już z mocy samego prawa obejmuje uprawnienie do zawarcia ugody, a więc również do prowadzenia mediacji zmierzającej do zawarcia ugody. Oczywistym jest, że same warunki zawarcia ewentualnej ugody wymagają zgody kierownika jednostki, jednakże samo uczestnictwo w mediacji nie powinno podlegać długotrwałemu procesowi uzgodnień. Niejednokrotnie argumenty prezentowane przez drugą stronę mediacji mogą wpłynąć na weryfikację dotychczasowego stanowiska podmiotu sektora finansów publicznych. Trudno nawet wyobrazić sobie przygotowanie analizy, o której mowa w której mowa art 54a ustawy o finansach publicznych bez próby ustosunkowania się do argumentów przeciwnika procesowego. Można wprost stwierdzić, że nowelizacja przepisów z 2017 r. miała na celu umożliwienie i zachęcenie podmiotów sektora finansów publicznych do zawierania ugód.
Podnoszone przez pełnomocników podmiotów sektora finansów publicznych trudności z uzasadnieniem racjonalności ustępstw poczynionych w ugodzie na rzecz przeciwnika procesowego przed organami nadzoru są niewątpliwie trudnościami, nie powinny jednak być przeszkodą, która uniemożliwia zawarcie ugody. Nie ulega wątpliwości, że jednostki publiczne powinny kierować się zasadami racjonalnego gospodarowania jak również celowości i dbałości o dobro finansów publicznych. Zawarcie racjonalnej ugody nie stoi natomiast w sprzeczności z tymi zasadami. Zapis art. 54a ust 1 ustawy o finansach publicznych wymaga jedynie dokonania oceny ewentualnej ugody oraz skutków jej zawarcia.
Oczywistym jest, że każde postępowanie sądowe związane jest z dużym nakładam pracy zarówno pracowników jednostki jak pracowników obsługi prawnej. Koszty związane z pracą personelu zaangażowanego podczas prowadzenia procesu powinny zostać szczegółowo określone. Im dokładniej analiza będzie zawierała możliwe warianty zakończenia spawy, tym mniejsze prawdopodobieństwo zarzutów ze strony organu nadzoru. Warto w tym miejscu podkreślić, że pełnomocnicy jednostek sektora finansów publicznych sami często zwracają uwagę, na odwrotna sytuację. W sprawach, w których istnieje ryzyko przegrania sprawy, czy wręcz sprawa zostanie przegrana, organy nadzoru mogą zarzucić, iż brak próby zawarcia ugody jest działaniem na szkodę interesu finansowego jednostki. Argumenty o zarzutach ze strony organów nadzoru nazywają natomiast wprost argumentami na usprawiedliwienie braku odwagi do podejmowania decyzji. Wydaje się, iż jeśli w najbliższym czasie nie dojdzie do przełomu w zakresie chęci do rozważenia udziału w mediacji i rozważenia korzyści płynących z podpisania ugody, wartym analizy byłoby wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia analizy prawdopodobieństwa niekorzystnego sądowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie tylko bowiem podpisanie ugody może prowadzić do naruszenia interesu dyscypliny finansów publicznych, ale także brak zawartej ugody czy nawet chęci udziału w pozasądowym rozwiązaniu sporu może skutkować w przyszłości narażeniem interesu finansowego na poniesienie szkody.
