Ugoda a naruszenie dyscypliny finansów publicznych – Cz. 2.

Co musi się stać, aby ugoda nie naruszała dyscypliny finansów publicznych.

Obowiązująca aktualnie ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowi w szczególności, ze nie jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych:

  • dokonanie wydatku ze środków publicznych na podstawie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa (art. 11 ust. 2),
  • zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania na podstawie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa (art. 15 ust. 2).
  • wykonanie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami praw (art. 5 ust. 4)

Należałoby podkreślić, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych w dalszym ciągu pozostaje między innymi zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania lub zmiany zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. Jednocześnie zgodnie z nowymi przepisami, nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych zaciągnięcie lub zmiana zobowiązania na podstawie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa.

W nowowprowadzonym art. 54a ust 1 ustawy o finansach publicznych znalazł się zapis, stanowiący, że jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego.

Ewentualne zawarcie ugody powinno być poprzedzone pisemną analizą, której celem ma być możliwość weryfikacji podstaw zawartej ugody. Zgodnie z art. 54a ust. 2 analiza powinna uwzględniać przede wszystkim okoliczności sprawy, w szczególności zasadność spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanego czasu trwania oraz kosztów postępowania sądowego albo arbitrażowego.

Można stwierdzić, że aby uznać ugody za zawartą zgodnie z przepisami prawa niezbędne jest przygotowanie pisemnej analiz, o której mówi art 54a ustawy o finansach publicznych. Ustawa wprost wymienia elementy, które powinny być zawarte w takiej analizie:

  • zasadności spornych żądań,
  • możliwości ich zaspokojenia,
  • przewidywany czas trwania postępowania sądowego albo arbitrażowego,
  • koszty postępowania sądowego albo arbitrażowego.

Jednostki sektora finansów publicznych powinny kierować się w swojej działalności finansowej zasadami celowości, oszczędności i działania dla dobra finansów publicznych.

Rzetelnie dokonana analiza może uchronić od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych i pozwolić na uniknięcie wątpliwości interpretacyjnych oraz narażenia urzędników na ryzyko zarzutu bezpodstawnego odstąpienia od dochodzenia należności budżetowej poprzez zawarcie niekorzystnej ugody. Do czasu wejścia w życie nowelizacji, w przypadku powstania sporu co do przypadającej stronie publicznej należności cywilnoprawnej lub jej wysokości, jednostki sektora finansów publicznych co do zasady wolały zakończyć spór poprzez uzyskanie wyroku sądowego. W praktyce zdarzały się przypadki zawierania ugód przez podmioty sektora finansów publicznych, były to jednak przypadki odosobnione.

Kierownicy jednostek, którzy decydowali sie na zawieranie ugód jeszcze przed wprowadzeniem nowelizacji z 2017 r. podkreślali, że z ich perspektywy zawarcie ugody jest o wiele bardziej racjonalnym rozwiązaniem, niż kontynuowanie sporu na drodze sądowej. Stanowisko to podzielone zostało prze ustawodawcę, który w 2017 r. wprowadził postulowaną zmianę, mającą na celu zachęcenie podmiotów sektora finansów publicznych do kończenia sporów cywilnoprawnych poprzez zawieranie ugód1.

Warto w tym miejscu podkreślić niewątpliwe zalety zawarcia ugody przez jednostki sektora finansów publicznych. Ugoda pozwala zarówno na skrócenie czasu na otrzymanie należności jak i zmniejszenie kosztów prowadzonego postępowania2. W uzasadnieniu do wprowadzanej nowelizacji wskazano, ze w niektórych sytuacjach właściwszym rozwiązaniem może być uzyskanie od dłużnika realnej choć mniejszej kwoty, niż nieuzyskanie zapłaty w żadnej części (np. wskutek ogłoszeni przez dłużnika upadłości czy zmniejszenia się jego majątku).


1 Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych przewiduje możliwość zwrotu całości opłaconego wpisu sądowego w przypadku zawarcia ugody przed mediatorem przed pierwszą rozprawą, zwrot 3/4 wartości wpisu przypadku zawarcia ugody przed mediatorem oraz 1/2 wartości wpisu w przypadku zawarcia ugody sądowej.

2 Wprowadzona nowelizacja umożliwia bardziej elastyczne i racjonalne rozwiązywania sporów. Ustawodawca spodziewał się ukrócić dotychczasowej praktyk egzekwowania wszelkich należności w całości, nawet gdy były one wygórowane lub wątpliwe. Niejednokrotnie jednostki sektora finansów publicznych przegrywały wszczynane przez siebie procesy, ponosząc koszty sądowe, zasądzone odsetki za zwłokę, itp.

dr Adam Piotr Chociej


Doktor nauk prawnych, mediator stały przy Sądzie Okręgowym w Warszawie i Białymstoku, autor publikacji m.in. z zakresu finansów publicznych, rynków finansowych i funduszy strukturalnych UE.